政策解读 | 如何多途径差别化保障采矿用地合理需求？
2022年11月25日，自然资源部召开新闻通气会发布《关于做好采矿用地保障的通知》，要求多途径、差别化保障采矿用地合理需求，保障能源资源供应安全。会上，自然资源部国土空间用途管制司、矿业权管理司、国土空间规划局、耕地保护监督司、国土空间生态修复司针对新政的出台背景、主要内容、重要作用及其落地实施的保障政策等进行了相关解读。
为稳定经济增长与保障能源安全提供要素保障
土地、矿产都是稳增长的重要资源要素和经济社会发展的重要物质基础。《关于做好采矿用地保障的通知》（以下简称《通知》）的出台是自然资源部立足部门职能主动作为，满足行业需求、顺应改革之需，将中央有关要求贯彻落实到采矿用地保障的重要举措。
中央要求，今年经济工作要稳字当头、稳中求进，各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任，要正确认识和把握初级产品供给保障，增强国内资源生产保障能力，统筹安排好煤电油气运保障供应。中央政治局会议强调，疫情要防住、经济要稳住、发展要安全。党的二十大报告提出，要实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，确保能源资源供应安全。
从行业实际来看，采矿项目用地规模较大，用地审批手续涉及规划空间、计划指标、占补平衡等方面，存量采矿用地复垦修复缺乏有效的激励机制，难以调动采矿企业的主动性。
综合考虑两方面情况，《通知》在原有用地政策基础上拓宽用地保障途径，提出建立采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩的机制，腾退指标可继续使用。这样既能统筹保障采矿用地合理需求，又可激励存量采矿用地加快复垦，为能源资源供应安全提供用地支撑。
在深入调研、听取企业和地方自然资源主管部门诉求的基础上，《通知》主要针对建立采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩的机制提出6项具体措施：统筹规划用地规模和布局，鼓励使用复垦修复腾退指标办理用地手续，允许复垦修复的新增耕地用于占补平衡，妥善处理权属问题和利益关系，规范复垦修复验收和地类认定，强化组织实施和全过程监管。其中明确，市县乡镇国土空间总体规划要明确能源矿产资源安全底线管控要求，合理安排采矿项目新增用地的布局、规模和时序。在符合“三区三线”管控规则的前提下，将采矿项目用地布局纳入国土空间规划“一张图”，作为审批采矿项目新增用地的规划依据。这些具体措施充分体现了为稳经济、保发展做好要素保障的政策导向。
“五个坚持”和“四个原则”释放政策红利
为了确保采矿用地保障新政的科学性和可操作性，《通知》在起草过程中围绕“五个坚持”和“四个原则”进行统筹考虑。
一是坚持问题导向。针对采矿企业和地方政府集中反映的规划空间规模、计划指标安排、占补平衡落实问题，建立采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩的机制，腾退指标可继续使用。二是坚持目标导向。在原有用地政策基础上，拓宽用地保障途径，统筹保障采矿用地合理需求，为能源资源供应安全提供用地支撑。三是坚持差别化管理。尊重矿产资源开发规律，针对部分采矿项目用地可复垦修复的特点，完善采矿用地复垦修复激励机制。四是坚持底线思维。处理好保护与发展的关系，明确依法依规、耕地保护等底线红线要求。五是坚持实践探索和立法有机衔接。明确解决采矿用地突出矛盾的政策措施，探索积累实践经验，为修订《矿产资源法》提供实践支撑。
在此基础上，《通知》的起草遵循以下4个原则：一是在现有政策的基础上做加法。除了现有的建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标保障途径之外，鼓励地方政府和采矿企业将采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩，解决计划指标和耕地占补平衡问题。二是调动采矿企业和地方的积极性。采矿企业自有的已办理建设用地审批手续的存量采矿用地，在开采结束并复垦修复后，允许使用腾退的指标，降低企业新增项目用地成本；历史遗留废弃采矿用地，除政府外，鼓励企业投资进行复垦。三是最宽口径提供政策支撑。不区分矿种、不区分地区、不区分开采方式，通过普适性政策实现矿种、地区、开采方式全覆盖，每个采矿企业、每个地区符合条件的均可受益，最大限度释放政策红利。四是严格规范和保障服务并重。在审批程序方面，提出采矿项目新增用地须依法依规办理农用地转用审批手续；在信息化监管方面，充分发挥全国国土空间用途管制监管系统作用，对复垦修复腾退指标和使用情况落到项目和地块，做到一一对应、可追溯。
总体来看，《通知》在现有政策基础上多途径、差别化统筹保障采矿用地合理需求，充分调动采矿企业和地方的积极性，坚持严格规范和保障服务并重，最大限度释放政策红利。
鼓励企业复垦存量采矿用地落实占补平衡
耕地占补平衡是严守耕地红线的重要措施，也是建设用地单位应尽的义务。但是在实践中，一些采矿项目用地面积较大，新增建设用地计划指标难以全部保障，一些地区耕地后备资源匮乏且区域不平衡，部分采矿项目落实占补平衡存在一定困难。
考虑到这些实际情况，《通知》明确地方政府和采矿企业可以通过将采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩，解决计划指标和耕地占补平衡问题。据此，采矿企业可积极利用政策，盘活复垦存量采矿用地，满足企业采矿用地合理需求。
同时，按照《关于积极做好用地用海要素保障的通知》规定，对党中央、国务院以及国务院推进有效投资重要项目工作协调机制确定的重大项目，在2023年3月底前，也可以承诺方式落实耕地占补平衡，并确保按期完成承诺。在保供急需，且采矿企业难以在短时期复垦或通过其他方式获得足量补充耕地的情况下，对于符合条件的重大项目，各地可积极利用以上政策解决采矿项目的补充耕地需求。
严格规范采矿用地复垦修复全过程监管
为了加强采矿用地复垦修复的全过程监管，《通知》从限定范围、复垦验收等方面作出了明确规定，各地应重点把握以下几点：
一是严格限定存量采矿用地范围。《通知》规定了存量采矿用地可使用复垦修复腾退指标办理用地手续的有两种情形：一种是本企业在本地区（省域范围内）依法取得的采矿用地，按照各级自然资源主管部门用地审查掌握的管理数据予以认定。另一种是本地区历史遗留废弃采矿用地。自然资源部历时一年多，开展了全国历史遗留矿山核查，结果已经各地按规定程序公告认定并报部备案。其中，属于义务人灭失且尚未治理修复的采矿废弃地图斑数据，将结合国土变更调查结果予以认定。
二是加强复垦修复质量控制。存量采矿用地复垦修复应因地制宜、实事求是确定土地用途，在保障安全的前提下，对具备条件的废弃采矿用地进行复垦。同时，要依据法律法规、技术标准及相关规定，严把复垦修复质量关，特别要确保复垦修复形成的耕地及其他农用地质量达到土壤环境质量要求和相关安全利用标准。确保对列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块，在达到风险管控、修复目标之前，不得调整为住宅、公共管理与公共服务用地。
三是严格复垦修复验收管理。由县级以上地方自然资源主管部门会同有关部门依据相关法律法规、技术标准、合同约定等组织开展验收。通过验收的复垦修复地块，需经年度国土变更调查或日常变更机制认定地类和面积后，方可挂钩使用。在开展以腾退建设用地指标为主要目的的采矿用地复垦修复工作时，采矿企业与地方政府或利益相关方可能会签订相关合同或协议，对双方权利责任进行特别约定。涉及复垦修复的，也应遵守国家法律法规、相关规定和技术标准等，并遵循“先修复复垦，再使用腾退指标”的原则。
此外，《通知》就组织实施和全过程监管提出了明确要求。各省（区、市）要制订实施细则，并对存量采矿用地复垦修复验收和腾退指标使用情况负总责，自然资源部做好政策实施情况监管。省级以上自然资源主管部门要将采矿用地复垦修复腾退的指标、空间位置和审批情况纳入全国国土空间用途管制监管系统实行统一管理。