首届全国国土空间规划年会综述
凝心聚力共谋高水平国土空间规划治理 ——首届全国国土空间规划年会综述
8月29日至30日，全国首届国土空间规划年会在福建省福州市召开，特约3位院士作主旨报告，同时开展五场平行会议。中国工程院院士吴志强、中国科学院院士段进、中国工程院院士陈军，分别以“现代国家空间规划的数智化转型”“长三角一体化示范区详细规划探索”“用好时空信息，讲好美丽中国的故事”为题作主旨报告。40余位与会专家学者围绕规划实施管理、城乡空间治理、规划技术标准和信息化建设、行业创新发展、规划学科建设等主题分享交流并建言献策。
以持续深化改革扎实推进规划实施管理
随着国土空间规划体系总体建立，如何在详细规划和专项规划编制、规划实施评估、生态保护红线管理等领域持续深化改革，强化总体规划传导，成为“规划实施管理”平行会议的焦点。
对于各地积极探索的详细规划改革，同济大学教授周俭认为，重点要强化详细规划的法定作用，坚持以高质量实施规划为目标，通过完善编管体系，优化城市结构和布局，提升空间品质。他建议通过将城市更新行动开展的空间范围划为更新行动单元的方式，动态开展地块层面详细规划的编制。
专项规划种类多、领域广，各地实际推进程度也存在差别。广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明建议，具体明晰“编哪些”“怎么管”。一方面，应立足自然资源部门管理事权，界定涉及空间利用的专项规划类型；另一方面，国土空间上的各种要素组成一个系统，可以借鉴结构主义对系统的分析方法来梳理各类专项规划在系统中的横向关系，由此构建分级分类的编制体系和“目录清单”，以“编审要点”做好过程管控和部门协同，以“一张图”做好规划成果管控。
国土空间规划实施评估是深化“多规合一”改革、推动规划监督实施的长效机制。据成都市规划设计研究院院长汪小琦介绍，成都构建“总体体检＋分级分类体检”相结合的评估工作体系，实现国家要求、地方特色相结合，系统评估、精细评估相结合，规划编制、调控政策、治理行动相结合等，探索全域统筹、量身定制、科学精准、标本兼治、综合施策的体检评估。
乡村振兴，规划先行。广西探索建立“党委领导、政府主导、自然资源牵头、多部门协同、乡镇主责、村民主角、技术支撑”的村庄规划编制工作机制，通过数据共享破解资料收集整理难题，技术赋能提升村民参与度和规划师编制效率，积极编制“多规合一”的实用性村庄规划。据广西壮族自治区自然资源厅国土空间规划处处长阳柳凤介绍，村民参与、科技赋能，能够使村庄规划人力和时间成本降低约65％，工作效率提升约60％，村民参与度提高约5倍以上，编制费用下降约50％。
实施监督体系是国土空间规划四个支撑体系之一。在自然资源部国土空间规划研究中心副总规划师徐小黎看来，应依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。她介绍了该中心研究建立“五级三类”国土空间规划传导机制，探索城镇开发边界监测评估、风险控制线监测预警与监测等关键技术的进展，并从规划实施监督理论、反馈机制、标准规范和新技术融合发展等领域提出思考建议。
生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。中国国土勘测规划院研究员陈瑜琦提出坚持划管结合，规范红线内允许人为活动的具体类型和管理要求，明确国家重大项目占用的具体情形和审批程序，坚持灵活性和原则性、整体性和特色性、刚性和柔性相结合等原则，稳步推进、不断完善生态保护红线管控。
当前，国土空间规划改革之需，加上相关法律修改与时俱进，让地方国土空间规划立法具备了条件。《大连市国土空间规划条例》是我国正式确立国土空间规划法律地位之后首个施行的国土空间规划条例。大连市自然资源局副局长韩景介绍了该条例细化详细规划编制和审批主体等方面的创新，以及夯实国土空间规划基础地位等成效，也为国家层面立法以及地方性法规的制定提供了实践经验。
自然资源部国土空间规划研究中心主任周建春指出，深化“多规合一”改革，任重道远；强化规划实施监督，更需要众志成城。如何立足新发展阶段，贯彻新发展理念，更好地支撑构建新发展格局和促进城乡高质量发展，真正把高标准的城市规划蓝图变为高质量的城市发展现实画卷，需要各方共同努力探索。
以高质量发展为目标科学推进城乡空间治理
如何发挥“多规合一”改革成效，实现规划与土地政策融合，引领城乡空间治理高质量发展？在“城乡空间治理”平行会议上，与会者围绕城区划定、城市更新、乡村振兴、新城开发等主题深入交流。
科学精准确定城市地域，合理划分城乡，为全国层面统一城乡统计口径提供准确地理范围，是新一轮国土空间规划体系改革的重大基础性研究任务。自然资源部国土卫星遥感应用中心主任王权介绍，该中心组织国土、规划、地理、测绘和遥感等领域专家，开展了城区范围研究和划定工作。目前，城区范围相关成果已经作为基础数，在国土空间规划实施评估等工作中发挥了重要作用，为建立国土空间规划体系并监督实施提供了基础性支撑数据。
节约集约用地是生态文明建设的根本之策，也是城乡空间治理的重要目标和任务。中国国土勘测规划院城镇低效用地整理部陶晓龙从低效空间治理的政策导向出发，提出采取经济激励措施、健全利益分配机制、完善土地利用制度、鼓励产业升级改造等多种手段，整合建设用地复合改造、土地混合开发、空间复合利用、土地置换、“三边地”供应、集体经营性建设用地入市等多项政策，努力将低效用地再开发打造成国土空间规划实施和乡村振兴用地节约挖潜的工作抓手。
发挥“多规合一”的国土空间规划对城市更新系统治理、综合治理和源头治理作用，可以科学引导城市更新有序进行。据武汉市规划研究院副院长武洁介绍，该市以城市更新规划统筹推进城市高质量发展，构建“城市更新行动计划－城市更新专项规划－更新单元（项目）实施规划”的城市更新规划体系，向上落实城市总体发展意图，向下指导详细规划编制，从宏观到微观逐级传导，促进城市开发建设方式转变，提升城市空间治理水平。
近年来，各地积极编制村庄规划，引领乡村建设和空间治理。据江西省国土空间调查规划研究院副院长王建辉介绍，该省发挥县级规划统筹性作用，以通则式村庄规划形式解决乡村地区有规可依等问题，以菜单式规划编制手法解决乡村振兴重点和特色等问题，以参与式规划组织方式解决村庄主体“一边站”等问题，以协同式规划实施政策解决乡村蓝图怎么“变现”等问题，使规划在城乡空间治理过程中发挥了重要的基础性作用。
新城开发是塑造高质量发展城乡空间新格局的重要方式。据上海市规划和自然资源局总体规划管理处处长朱丽芳介绍，按照上海市城市总体规划塑造空间新格局，形成“主城区－新城－新市镇－乡村”组成的城乡体系，并在规划引领下布局新城战略发展，全面优化空间格局，打造上海未来发展战略空间和重要增长极，为城镇功能升级和重点区域发展提供保障。
北京市规划和自然资源委员会平谷分局局长王晓明分享了该区试点建设国家“平急两用”发展先行区的经验。平谷健全空间转换机制，按照独立性、隔离性、交通性、安全功能性、经济活力性、生活舒适性等要求做好“平急两用”建设选址，通过落实“减量”理念、盘活闲置资源等完善“平急两用”空间治理，从而更好促进了城乡融合统筹发展。
城中村一直是城乡空间治理热点和难点，如何以规划统筹引领城中村改造？据深圳市规划和自然资源局副局长丁强介绍，深圳坚持规划先行，组织编制城市更新专项规划（五年规划），明确改造目标、策略、时序和重点片区，作为城市更新单元划定、计划制定和规划编制等改造工作的重要依据。同时，编制城中村综合整治总体规划，适应新规划体系和存量土地开发条件下的以标准单元为基础的规划传导和详细规划编制管控体系。
在历史文化空间规划与治理方面，福州构建了全域全要素历史文化空间规划体系。福州市自然资源和规划局副局长张帆表示，该市在做好规定动作的基础上结合实际探索特色历史文化街区、传统老街巷保护系列规划等，实现法定要素保护规划全覆盖，为名城保护实施提供科学的规划指导依据。
中国国土勘测规划院院长冯文利指出，全面提升城乡空间治理体系和治理能力现代化水平，既要坚持系统性，切实发挥国土空间规划引领作用；又要坚持协调性，统筹处理好发展与保护、新增与存量、城与乡的关系；还要坚持人民性，把人民群众的切身利益和感受放在突出位置。
以标准化信息化助力国土空间治理数字化转型
在“规划技术标准和信息化建设”平行会议上，专家学者围绕落实“四个统一”要求、完善国土空间规划技术标准体系、重要技术标准解读、加强规划实施全生命周期管理、推动国土空间数字化转型等内容展开探讨。
根据国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划，到2023年基本建立多规合一、统筹协调、包容开放、科学适用的国土空间规划技术标准体系。全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委员会秘书长、中国国土勘测规划院规划所所长田志强透露，目前已发布、在研和立项标准基本覆盖计划目标。上海同济城市规划设计研究院有限公司院长张尚武建议，以问题为导向加强总体布局，抓住新体系的技术逻辑，自上而下与自下而上相结合，对关键标准和关键环节加强预研究，近期应加强详细规划和相关专项规划标准的研究。
对于地方国土空间规划标准建设，湖南省国土资源规划院副院长麻战洪介绍，该省国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划制修订一批规划技术标准，覆盖全省国土空间规划基础通用、编制审批、实施监管、信息平台等方面。
关于推动《城乡公共卫生应急空间规划规范》实施，重庆市规划设计研究院院长卢涛建议，在总体规划编制阶段，要凸显宏观战略性和纲领性；在专项规划编制阶段，要落实细化总体规划引导和管控作用；在详细规划编制阶段，要落实和细化总规（分区规划）明确的各类应急设施的数量、规模和相关建设要求。
同济大学教授戴慎志介绍了《国土空间综合防灾规划编制规程》主要内容，重点就国土空间防灾安全格局、国土空间综合防灾规划编制会商机制提出建议，强调这是国土空间综合防灾规划编制、管理和实施工作的技术指引，重点指导和规范各级国土空间（总体）规划中的综合防灾规划和国土空间综合防灾专项规划的编制工作。
在数字中国战略和数字生态文明建设的背景下，建设国土空间规划监测网络（CSPON）是推进国土空间治理数字化转型的重要举措。对此，自然资源部信息中心学术委员会主任李晓波提出，在国土空间基础信息平台和自然资源三维立体“一张图”的基础上，构建信息共享、业务协同、上下联动、陆海统筹的网络化、智能化监测与评价体系。武汉市自然资源和规划信息中心副主任熊伟建议，将空间规划与信息化进行深度融合，向上用于研判全国及区域空间格局，向下作为完善健全自然资源治理体系、提升自然资源基层治理能力的重要抓手。
中国测绘科学研究院院长燕琴指出，《国土空间规划城市时空大数据应用基本规定》明确了国土空间规划城市时空大数据的定义与数据内容要求等，并提出了城市安全底线等5个应用场景及其典型指标，鼓励城市在此基础上探索增加新的应用场景，开启了时空大数据规范化应用的新起点。
中国国土勘测规划院副院长田春华指出，统一国土空间规划技术标准，补足各级各类规划技术规程空白，是在更深层面推动实现“多规合一”的必经之路。规划技术标准体系建设应以高质量发展、高品质生活为导向，始终坚持“以人民为中心”；按照数字生态文明的要求，着力推进国土空间治理数字化转型，以智慧规划助力数字中国建设。
以创新思维推动规划行业综合能力提升
行业创新发展，是国土空间规划体系建设的基础性、战略性支撑。“行业创新发展”平行会议围绕规划科技创新、政产学研融合、注册规划师与规划资质管理制度改革、责任（社区、乡村）规划师制度建立、行业组织发展等内容展开。
对于规划科技创新，自然资源部科技发展司司长姚华军表示，自然资源部从国土空间规划理论与方法、国土空间用途管制技术、自然资源资产管理技术等方面强化国土空间规划体系建设技术支撑，同时通过持续推进部省合作、不断深化科教融汇等加强科技合作交流。
近年来，自然资源部强化统筹协调，会同有关部门按照国土空间规划体系总体框架，加强专业队伍建设和行业管理。自然资源部国土空间规划局副局长李枫介绍，新的《城乡规划编制单位资质管理办法》在推动资质管理改革上推出了优化专业人员结构、提升信息化水平等一系列具体措施。同时，在人社部指导下，注册城乡规划师职业资格管理制度改革也有序推进，“全国优秀国土空间规划奖”正式获批并成为当前规划行业的最高奖项，将极大促进规划行业技术进步与创新创优。
当前，规划行业发展面临知识体系急速扩大、人才储备相对不足、工作方式急需调整适应等挑战与困难。自然资源部国土空间规划研究中心副总规划师商静建议，既要强化政产学研协同，促进行政管理部门、事业单位、研究机构、编制单位、高校等的沟通交流，也要强化央地协同，加强对数字化治理体系的顶层设计与基础设施建设，推动行业发展转入新赛道。上海市规划和自然资源局总工程师孙珊结合当地实践，介绍了在总规实施评估方面坚持“开门做评估”、在城市更新方面推动多主体协同等规划政产学研协作联动的实践探索。南京市规划和自然资源局局长何流则表示，针对改革后的规划行业特征，城乡规划、土地管理专业基本知识应围绕土地利用和用途管制的改革需求，加强融合、拓展，处理好“博”与“专”的关系。
自然资源部国土空间规划研究中心党委副书记于海涛提出，建立国土空间规划体系并监督实施是规划行业和规划工作者创新和研究的“富矿”、施展才华的舞台，倡议行业凝心聚力、主动担当、积极作为，“把论文写在祖国大地上”，为深化“多规合一”改革创造出更多经得起实践、人民、历史检验的成果。
以政产学研融合推进规划学科建设迈上新台阶
规划学科建设和人才培养是支撑国土空间规划体系建设的重要基础。在“规划学科建设”平行会议上，多位专家教授围绕规划课程改革、规划专业设置、规划教材编写、国土空间规划设计竞赛以赛促建、虚拟教研室建设、知识图谱应用等内容展开探讨。
北京大学教授林坚表示，当前国土空间规划最紧密相关的一级学科主要为地理学、城乡规划学、公共管理学，借鉴相关学科的课程体系，总结专业体系建设经验，可为国土空间规划专业和人才培养体系建设提供支撑。
清华大学教授张悦认为，城乡规划学的基本理论与方法可以运用到更广泛的规划领域，既包括以国土空间规划为代表、以用途管制为核心的空间规划领域，也包括以人居环境改善为宗旨、以开发建设行为控制为核心的建设领域的规划设计范畴，还可以涉及其他空间或非空间规划的专业实践。
据同济大学教授孙施文介绍，在20多所牵头院校及专家的组织下，目前第一轮国土空间规划专业各领域的知识图谱框架性初稿、修改稿均已完成。他认为，要围绕国土空间规划实务工作建构知识体系，打破不同学科的隔阂，覆盖国土空间规划体系的完整内容。
浙江大学教授吴次芳建议，在未来较长一段时期内，国土空间规划人才培养要有适宜多元化的人才培养目标、跨界化的人才知识结构、多层次的人才培养体系、柔性化的人才培养方法和开放式的实践教学平台。
华中科技大学教授黄亚平认为，生态文明背景下建构的国土空间规划体系的关注重点从“点”转向“域”、关注维度是“保护”与“开发”并重。他将规划专业课程改革方向归纳为：适应国土空间规划发展大势，做好课程体系顶层设计，优化规划课程教学内容，推进多类型规划课程建设。
同济大学教授彭震伟指出，国土空间规划学科建设要加强规划课程体系建设计划的系统化、内容深度的层次化、教材形式的多元化、建设方式的开放化。在他看来，加强与行业的联动协同是未来国土空间规划人才培养的重要方向。
规划实践需要建立专业融合、实践方法融合的创新工作机制，规划教育需要探索学科融合、教学方法融合的创新培养机制。天津大学教授曾鹏认为，当前全国大学生国土空间规划设计竞赛通过搭建实践交流平台，以赛促教、以赛促育、以赛促建，“产教融合”，将更好推进国土空间规划相关学科专业建设。
2022年8月，我国首批重点领域虚拟教研室建设试点名单公布，其中国土空间规划领域为“1＋8”重点领域虚拟教研室建设试点。中国人民大学教授严金明表示，迭代更新知识图谱，建立健全教学知识体系，深化课程建设思路等将是未来虚拟教研室的建设方向。
自然资源部人力资源开发中心党委书记易树柏指出，面对新形势新任务，规划学科发展要凝心聚力当好落实“多规合一”改革的引领者，发挥好“多规合一”改革优势，形成政产学研协作联动的良好局面，培养出新时代能用、管用、好用的规划人才队伍。（中国自然资源报）